改革不断,为什么在美国还有人想要废除警察?

作者:章罗储林

在解散警局的口号外,削减警务经费的口号其实更为盛行,人们希望将警察经费重新分配给其他社会服务用途,例如解决贫穷、精神疾病与成瘾等问题。

警察制度并非自古以来就存在于人类社会中,它和其它产生于现代工业社会的制度一样,其正当性与在社会中扮演的角色都必须不断被重新思考。我们或许不一定要生活在一个“没有警察”的社会,但我们可以随着时代的变化赋予其新的意义。


当地时间6月26日,美国明尼阿波利斯市议会通过了一项城市宪章修正案,修正案旨在解散该市警察部门,将其替换成“社区安全和暴力预防部门”。修正案还将接受城市宪章委员会、市议会的政策和政府监管委员会审理。如果审理通过,明市将就此修正案进行全市公投,一旦公投通过,修正案内容将在明年5月1日正式生效。

这份修正案是对“Black Lives Matter”(“BLM”,黑人的命也是命)运动的回应。在席卷美国甚至欧洲的抗议活动中,“废除警察”(Abolish the police)或“削减警费”(Defund the police)成为了示威口号之一。激进口号背后,有怎样的文化脉络和考虑?


▌军事化的“街头法官”

与其他国家相比,美国的警察暴力问题由来已久。在美国南部,警察的前身可以追溯到臭名昭著的奴隶巡逻队(slave patrols)。他们的任务是抓捕逃跑的奴隶并防止奴隶叛乱。为了维护奴隶制的存续,巡逻队拥有强大的权力,甚至可以强行进入所怀疑的藏匿有逃跑黑奴的住房。内战结束后,这些巡逻队大多直接并入了新成立的警察部队。


而美国警察的另一个前身则是德克萨斯游骑兵队(Texas Ranger Division)著名的美国种族史学者马丁内斯(Monica Muñoz Martinez)在她的成名作《德克萨斯州的反墨西哥暴行》The Injustice Never Leaves You: Anti-Mexican Violence in Texas中指出,他们对墨西哥人和美国原住民施以私刑和恐吓,以此保护白人殖民者的权力。


▲ 1887年,一支德州游骑兵队的合影。© WIKIMEDIA COMMONS

这让美国警察在早期就蒙上了种族隔离和警察暴力的阴影。东肯塔基大学法学院的加里·波特(Garry Potter)教授回顾到:“美国早期的警察部门具有两个主要特征:臭名昭著的腐败和残酷的野蛮行为。”而这一特征并未随历史的发展而结束。


1966年,曾任美国犯罪学会会长的斯科尼克教授(Jerome H Skolnick)出版了《民主社会中未经审判的司法》Justice without Trial-Law Enforcement in Democratic Society一书,提出了“警察作为街头‘法官’”(Police as justice without trial)的概念。描述美国警察如何在实际执法中钻法律漏洞,正当化自己的非法行为,为自己制造一个裁量的架构,而法治在此并不被当做一回事。

而毒品战争(War on drugs)和“9·11”事件后的反恐战争(War on Terror),使得美国警察的暴力问题进一步恶化。2007年,联合国消除种族歧视委员会(The United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination)一份名为《反恐战争的阴影下:美国警察针对有色人种的持续性的野蛮暴力》In The Shadows of The War on Terror: Persistent Police Brutality and Abuse of People of Color in the United States的报告中指出,全国各地警察的野蛮和虐待行为长期存在,反恐战争加剧了有罪不罚的气氛,而这样的警察暴力带有严重的种族色彩。2018年发表在《美国公共卫生杂志》(American Journal of Public Health)的研究显示,美国黑人男性每十万人中有1.9-2.4人的死亡与警察有关,这一数据对应到美国白人男性,是0.6-0.7人。

同时,与东亚多数警察不同,美国警察呈现出严重的军事化(Militarization of police)倾向。哈佛大学法学院伊丽莎白·沃顿(Elizabeth Hinton)指出,1965年《执法协助法》(Law Enforcement Assistance Act)的通过,在全美国掀起了警察军事化的浪潮。
军事化首先体现在装备上。洛杉矶警察局(LAPD)在1997年的“北好莱坞枪战”后,全面配装AR-15半自动步枪作为巡逻车的标准装备;而美国公民自由联盟(American Civil Liberties Union, ACLU)在2014年出版的研究报告中指出,在阿富汗与伊拉克战争中,军方采购的大量装备,通过联邦政府转手到了警察单位手中。此外,美国国防部后勤局(Defense Logistics Agency, DLA)所负责的LESO计划(Law Enforcement Support Office Program),让各地方警局通过与DLA签订合作备忘录的形式,申请拨用去军事化(demilitarized)的军方物资。

装备以外,军事化更体现在警察执法的策略与心态上。原本特警部队(Special Weapons And Tactics, SWAT)是用来对付恐怖攻击等重大事件的,因此被视为“准军事部队”的一种。但美国警察经常在普通的搜索任务上动用SWAT,根据ACLU的调查,在2011-2012年间,有79%的搜索任务动用了SWAT,直接使用破门工具、震撼弹与枪械突袭,增加了民众生命与财产的无谓风险。

当警员身着作战服、配备军用枪械、搭乘装甲车行动、并接受来自军方的训练时,即便是SWAT以外的警察,仍然更倾向于将一般人视为潜在罪犯/敌人,从而使用过当武力。

2014年,12岁非裔儿童赖斯(Tamir Rice)因拿着玩具枪被警察击毙,涉事警察离开警车两秒后就先行开枪射击,根本没有确定目标是否真的有潜在危险。但对大多数警员来说,比起射击技术,沟通技巧对执勤更有帮助。在可能会起冲突之时,如何降低冲突强度,保护彼此与周遭民众的安全,这是警察必要的素养。治安问题无法通过增加步枪或装甲车的数量来解决。

由于日益严重的警察暴力问题,美国警察的信誉不断下降,更在少数族裔心中成为恐惧的象征。现任纽约市长白思豪(Bill de Blasio)的黑人儿子丹特表示,就读于耶鲁大学的自己在面临警察排查时,也曾反射性地出现“恐警与逃避”的反应。过度军事化的美国警察,不仅在全世界“再警察化”的浪潮中显得格外突出,更使其治安维持的能力沦为空谈。

▲ 美国、英国、加拿大、德国的谋杀犯罪率变迁。© 世界银行

▌改革还是解散?

为了回应不断持续的警察暴力问题,美国历史上曾有许多次重大的警务改革行动。1929年美国总统胡佛(Herbert Hoover)成立维克舍姆委员会(Wickersham Commission),该委员会提出了许多针对警务改革的意见,但成效不佳。1960年代,为应对民权运动所提出的警务改革的呼声,总统约翰逊总统(Lyndon Johnson)成立总统执法与司法委员会,制定了警察重组计划。此后,社区警政(community policing)的概念也被引入到警察改革的过程中。

社区警政的概念从1970年代末在英国开始流行,力主警察要扬弃传统威权式的规训,强调主动走入社区了解居民的需要,认为事前行动比事后制止罪案有效。其措施包括成立委员会听取民意(甚至让居民参与部分决策),重视第一线的警民互动,结合社区力量解决治安问题,基于民情信息事前预防犯罪等。

政治社会的不平等结构,仍然反应在警政体系之上。波特兰州立大学社会学助理教授亚纶·罗素(Aaron Roussell)在《社区警政的局限性》The Limits of Community Policing: Civilian Power and Police Accountability in Black and Brown Los Angeles一书中,详细描述了社区警政如何反而成为制造种族不平等的因素。


1992年洛杉矶暴动后,洛杉矶警局(LAPD)引入社区警政的概念,强调通过委员会建立与各种族间的双向沟通及对警方公平执法的监督机制。但委员会用英语沟通工作,排除了不谙英语的居民,而经常成为取缔对象的人也难以踏进警局参与会议。另外,LAPD通过定义“社区”与“社区之敌”,将白人与西裔界定为“社区”,以“回应社区需求”之名持续取缔“社区之敌”的非裔,反而使底层非裔居民的处境愈发艰难。


在警察改革、重组与社区警政接连失败的情况下,废除警察成为改革者的目标。

2014年,迈克尔·布朗(Michael Brown)被杀引发全国抗议浪潮,废除警察就已成为公共讨论的焦点。2016年,有示威者占领芝加哥警察局对面的一块空地,将其命名为“自由广场”,展开一个没有警察的社会实验;2017年,布鲁克林学院的社会学教授亚历克斯·维塔莱(Alex S. Vitale)出版了《终结警察》The End of Policing一书,书中指出:“问题不在于警察培训,警察多元化或警察方法。问题在于过去40年中,治安急剧而空前的扩张,使得警察在社会中的作用发生了根本性改变。美国应该从根本上重新考虑警察的存在,而不是简单地对其进行改革。”

乔治城大学法学院的阿莱格拉·麦克劳德教授(Allegra McLeod)曾对“通过刑事检控维护正义”的模式提出批判。她指出刑事检控的机制一般无法照顾受害者的需要,而只在乎如何惩罚犯人,复杂和去人性化的检控过程不但无法确保受害者得到道歉或补偿,更可能令受害者遭受二次创伤。

其次,单靠警察执法,会完全漠视造成犯罪的深层社会和经济原因。正如著名废监主义者鲁思·吉尔摩(Ruth Wilson Gilmore)所说,人若要过丰足、有意义及没有暴力的生活,必须能够公平地获取就业机会和教育、住房、医疗保健等资源,但现行的警察系统无法处理这些需要。

支持解散警局的无政府主义者主张,警察只保护统治者的利益,如果地方社会充分自治,犯罪并非需要警察加以取缔。但更多的支持者更希望看到一个新的社会安全系统:以社会服务优先,以去武器化警力为辅的系统。他们主张为社区成员培力,让他们能够在冲突升级前介入,从而避免(或减少)暴力事件的发生。

在解散警局的口号外,削减警务经费的呼声其实更为盛行,人们希望将警察经费重新分配给其他社会服务用途,例如解决贫穷、精神疾病与成瘾等问题。

不同于其他国家多采用中央集中管理的警察体系,全美一万七千多个警察单位从联邦、州、县、市等各级行政区,都是各自独立而不互相隶属的。每个单位的管辖区域特性、管辖案件类型、预算员额、职务阶级与权限等各有不同。

部分地区的治安首长更并非由首长指派,也不一定是由警察体系出身者担任,而是由民选产生,拥有任期。在许多地方,治安首长选举的重要性并不逊于地方首长选举,这使得警政政策与当地的地方政策紧密相关,也为示威者诉求通过地方议会解散警察提供了正当性与可能。

实际上,解散警察部门在美国已有先例。早在2013年,美国新泽西州的卡姆登市(Camden)解散了警察部门。这是一个仅有七万多人口的小城市,2012年,其谋杀率高于全美平均水平的18倍以上,被评为“美国最危险的城市”。在这样的危机之下,该市决定解散警察部门,重组后的治安部门放弃了过去只注重枪械使用、自卫、体能等训练模式,转而加强了社区警民关系、缓和事态、消除隐性歧视的训练。

▲ 卡姆登市警官与示威者站在一起。© Bloomberg


该市凶杀案发生率迅速下降,民众对警方的投诉案也逐渐减少。而2014-2015年著名的纽约市警局(NYPD)工会以减少工作量抗议市长针对警察的调查,也意外地向世人展示出,减少警察的工作并不会导致犯罪的增加。

当然,普林斯顿大学社会学家帕特里克·沙基(Patrick Sharkey)指出,现有的最佳科学证据表明,警察在减少暴力方面是有效的。而经济学家格伦·劳瑞(Glenn Loury)则提醒到,废除公共警察服务将导致私人保安服务激增,这可能与支持者所期望的正好相反。

但不论如何,美国的警察暴力问题积重难返,即使不解散警局,改革警政体系也刻不容缓。而更重要的是,无政府主义者的主张提醒我们,警察制度并非自古以来就存在于人类社会中,和其它产生于现代工业社会的制度一样,其正当性与在社会中扮演的角色都必须不断被重新思考。我们或许不一定要生活在一个“没有警察”的社会,但我们可以随着时代的变化赋予其新的意义。

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