实现国家监护,为儿童保护搭建托底制度

童小军,中国社会科学院大学社会学院副教授


新未保法的核心是确立了国家监护的概念,并且在这样的概念下,设计了整个国家监护制度。张雪梅老师提炼出了七项制度,我觉得这七项制度里面最核心的就是国家监护制度,其他制度则是围绕国家监护制度的具体操作。 


所谓国家监护,实际上是由全民参与、分工协作来完成的。全民参与是说保护未成年人,是所有人共同的责任,而全民在参与的时候,是一个分工协作的状态,即建立起县级以上的统筹协调机制,具体的工作则由民政部门来牵头承担,从而让制度落地。 


这就形成了一个政府主导、民政牵头、家庭尽责、社会参与的未成年人保护体系。我觉得整个未成年人保护法讲的就是政府保护,但在政府保护这一章里,其实更多讲到的是工作机制以及各部门应该承担的具体职责,尤其是在监护缺失或不足的情况下,各自应该发挥什么样的作用。 


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▲ 未成年人保护体系中的各项主体。


政府保护这个部分在现有的法律里(和其他几个主体保护)是并列的。未保法最早只有家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护四个板块,现在加入了网络保护和政府保护。现在的法律更加具有可操作性,它是按场域以及具体部门来界定职责主体的责任,对于责任的具体内容以及实现这个内容的机制规定,也有法律责任的界定,也就是说如果我们要追责的话都是有法律依据的。


 按照这样的逻辑,大家可以比较清晰地知道学校保护的责任主体是教育部门;社会保护的责任主体则包括了政府、群团组织在内的各种各样的社会力量,各自都要发挥一些作用。网络保护的主体显然不只是网信办,还有家长的作用、学校的作用都是非常重要的,同时网络平台的系统往往跟工商管理部门有关,所以多部门在其中都是责任主体;司法保护的责任主体就是公检法司,也是比较清晰的。


家庭保护的责任主体就是家庭,问题是整个法律实际是从政府的角度来界定家庭责任,然后把这个责任通过法律的形式界定出来,并且通过法律来确保政府在保护未成年人时,如何来看家长有没有履行这些职责,如果没有的话,政府要怎么做,所以从国家监护的角度,未成年人家庭保护的责任部门实际上是民政部门。家庭当然是要尽自己的职责,问题是谁去监督、谁去支持、谁去针对家庭开展这些工作。 


学校保护也不是学生自己在学校里应该受到什么样的保护,而是教育部门应该履行什么样的职责来保护这些孩子们,网络保护也是各个政府部门里的责任主体要履行自己的职责,让孩子们在网络平台上得到保护。 


政府保护包括各个部门的具体工作,比如政府需要的资源都应该由政府纳入财政预算,卫健部门怎么做、安全部门怎么做,还有住房、交通、文化等部门都在整个政府保护的责任主体的职责界定范围里。 

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▲ 不同场域中儿童保护的主责部门。


在国家监护的整体中,由民政部门来牵头,而在不同主责部门及全体社会参与的情况下,保护的目标和内容是不是一致的,整个保护法做了很好的规定。保护儿童免遭侵害的目标是一致的,但是在实现目标的过程中,各部门或各个参与其中的责任主体的工作内容是不太一致的。


 此外,张雪梅老师分享的七项制度中,明确列出了最恶性的儿童伤害的类型,而在这些恶性的伤害发生之前,我们讲的支持、监督等这些工作在法律里面虽然提到了,但没有特别明确的说明。


 民政在新未保法落地时起到一个代表国家牵头履行监护职责的作用,也就是兜底的作用。用一个比喻来讲,就是对每一个孩子而言,父母是保护他们、让他们不要受伤害、能够安全健康成长的主体,他们在自己子女保护的工作里起到牵头兜底的作用,民政和父母在孩子安全健康成长过程中起到的牵头、兜底的作用是一致的。民政代表国家,国家监护由民政牵头,协调政府各部门履职并在坚持家庭监护由父母主责的前提下督促父母履职,整个未成年人保护法就是这么一个制度。


 牵头就是各个部门以及社会各团体、各种力量都由民政来牵头和统筹协调,而在这个过程中,如果家庭监护仍然不能很好的实现的话,民政就会起到兜底的作用,同时其他各部门包括社会力量都是政府可以整合进来的力量,一起来完成国家监护的职责。


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▲ 民政牵头的国家监护与父母牵头的家庭监护的对比说明。


因此,整个国家监护制度作为一个社会制度,就如同儿童保护的服务制度。这个制度由四个小的要素组成,分别是价值理念、法规文本和组织架构、资源匹配,其中价值理念和法规文本在政策体系下,组织架构和资源匹配在服务体系下。


 儿童权利的实现,整个社会都是有责任的,父母是第一责任人,政府是兜底的职责,新未保法的修订实际上是在儿童权利理念下,对儿童进行保护的法规文本依据的完善。在开展工作的过程中,司法机关、民政体系、网络体系、学校体系等不同系统在发挥作用时,各自究竟该如何履行国家监护的职责,对此国家应该建立一个国家统筹、国家监护的组织架构体系,也就是建立一个能够保护儿童安全健康成长的组织架构体系,同时还要有足够的人财配备,让这个体系很好地运转。整个法律文本都是针对家庭监护的不足、不当和缺失来进行的,当监护不当、不足和缺失发生时,国家有儿童福利制度来应对,包括津贴救助和干预服务。这个庞大的体系是以民政为主干,由司法、学校、医疗、安全,以及财政等部门来配合完成的。 


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▲ 国家监护制度中政策与服务体系建设。


其实在未成年人保护法完成修订之前,民政部门就做了很多探索或者准备工作。一个是2018年底,中编办批了民政部的“三定方案”,在民政部设立了独立的儿童福利司。另一个是2019年4月份出台、5月份公布的文件:“进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系”,意见里面设置了儿童主任的岗位,从在中央、省、市、县、乡镇设置的福利司,再到村级的儿童主任岗位设置,国家体制内的服务框架就这样搭建起来了。


 日常的服务体系由儿童福利机构、未保中心等平台和机构来完成,比如基层依托儿童之家的平台、儿童主任,和通过购买服务纳入到整个服务体系的专业社会工作机构,他们在村/居一级开展一线服务,针对家庭监护工作,进行监测、支持、督促和矫正干预,保证孩子们在家庭中能够安全健康成长。


 当家庭内部的监护职责不能良好履行时,在家庭外还需要依托另外的服务体系,比如未保中心、儿童福利机构等。总体来讲就是把孩子的家庭监护服务通过民政系统来完成,特别是在最基层的村一级、乡镇一级和县一级中,把儿童保护的工作有效完成。


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▲ 儿童保护的日常服务体系搭建。


但是在这个过程里,总会有一些问题出现。由于各种原因,如家长吸毒、家长犯罪服刑、家长意外伤亡,或者父母智力存在问题等,没有办法对孩子起到监护作用,这个时候民政就需要启动县一级的未保中心对家庭监护失能儿童进行照护和安排。但是县一级的服务体系还不是很完善,目前民政牵头的体系可能在体系组织架构的建设上还存在一些不足,后续还需要有更好的建设,需要不断去完善它,而在这个过程里,专业服务及时发现家庭监护存在的风险的能力也是需要加强的。 


当前服务体系建构及服务目标和聚焦的政策体系基本完善,也就是整个未成年人保护法的出台,实际上从政策层面让整个服务体系的设计有一个很好的呈现,但是服务递送时的政策体系还有待建设,也就是说在真正开展工作的时候,民政体系,如在基层购买服务的机制、购买之后社工服务的机制、儿童主任和社工机构的相互协作的机制,以及什么时候村居这一级的服务需要跟县一级或者乡镇一级的服务进行连接、协调、系统的联动等,这些工作都有待改善。此外,人力资源专业化的能力提升也是存在问题的。


 跟民政的服务体系一样,未保法的制定同时还要求在教育系统里建立保护儿童安全健康成长的体系。除了促进智力、知识的积累和成长外,还需要促进社会化的成长以及身心健康的安全健康成长,司法体系和卫健系统里也有一个对未成年人犯罪预防,以及未成年人安全健康成长风险的预防和响应的服务体系,未保法里面出现的这些责任主体应该分别都有自己的一套未成年人安全健康成长的预防和响应的服务体系。同时这些系统还要跟民政系统有一个互动或者链接的机制,要连成一张整体的有机的密集的网络,把每一个孩子的安全和健康托住。


 还有一个特别有待加强的机制就是内外联动,内外是站在民政这个角度,需要民政和其他所有的系统有一个很好的联动。(这个发言)当中我希望借助家庭和国家监护的对照讲未成年人保护法的落实我们应该怎么做,因为是第一次尝试用跟(我自己)平常不一样的逻辑,所以有些东西可能呈现得不太一样。我也意识到一旦未成年人侵害的案件发生,民政系统就需要跟公检法司进行协调,当中未成年人保护响应体系里检察机关牵头角色在未保法里界定得非常清晰。



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