国务院领导小组成立后,未成年保护工作的下一步是什么?

姜敏
2021-06-09

姜敏,救助儿童会儿童友好司法项目经理


2021年4月27日,国务院宣布成立未成年人保护工作领导小组,以国务院副总理为组长、36个高层机关或部委负责人共同组成这个高级别的领导小组。对于很多普通老百姓来说,这个高配小组的成立可能与自己的生活没有太多关系,完全没有引起大家的注意。


但在儿童保护领域,这个小组的成立是我国未成年人保护领域里程碑式的进步。跟过去各种高层联席会议机制不同的是,它并非基于某一未成年人的具体问题或某个阶段性目标而设立,这是对未成年人保护法中政府责任的具体落实,是一个旨在保障未成年人健康成长和发展的,常态化的高层决策机制,其职责包括从国家层面对未成年人保护工作的统筹部署、规划协调、推动执行、督促督办、研究等顶层设计等。


在领导小组的七项重要职责中,“建立协调机制”直接指向未成年人保护工作在现实中缺乏综合系统性、条块分割碎片化的问题,是根本性的解决方案。有了这个赋权,未成年人保护工作将再也不会是“九龙治水,各管一头”的各自为政,缺乏协调沟通的混乱局面。



未成年人保护体系的国家责任


2020年10月17日全国人大颁布了新修订的《未成年人保护法》,并将于2021年6月1日开始实施。新法明确规定了未成年人保护的国家责任,在总则第三条规定:国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利;第七条也在未成年人家庭保护上设定了国家对家庭的指导、支持、帮助和监督的职责,确保孩子在家庭里得到恰当的养育、管教。同时,在政府保护、司法保护的专门章节中,规定了跟未成年人成长发展有关的各部门对未成年人保护的职责,体现了国家责任的制度安排。


除了在本部法律中已经明确的各项责任外,立法者还通过这部未成年人保护的核心法律,搭建了未成年人保护的法律框架体系。


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▲ 将于2021年6月1日颁布的《中华人民共和国未成年人保护法》总则部分。  © 中国政府网


新法颁布后,一系列涉及未成年人的法律法规和条例就进入了制定或者计划制定的流程,其中包括未成年人学校保护规定、家庭教育法、儿童福利立法等,可以看到的是未成年人保护的制度将越来越完善。


法律法规构建的这些制度,包括了促进所有未成年人健康成长、更好发展的普惠性制度,比如未成年人教育、健康、社会保障等方面的规定,也包括了针对特殊群体的特殊安排,比如对农村留守未成年人,因为经济、身体或监护方面处于困境的未成年人。


法律法规涉及方方面面,小到未成年人享受的交通、公共设施半价免费,大到当未成年人由于特定的原因没有得到家庭监护时,民政部门代表国家提供临时或长期监护。这些法律法规、政策制度与其他的相关执行措施,比如针对未成年人及其家庭的服务提供、司法的特殊保护、多部门的合作、专业的人员等,共同构成了未成年人的保护体系。



未成年人的困境往往并非单一问题造成


作为儿童保护机构的工作人员,我们接触到的孩子会面临不同的困境,比如未成年人被暴力侵害、未成年人缺失家庭监护、未成年人违法犯罪等。这些未成年人都是需要特殊保护的,而保护他们,往往需要涉及多个方面的、复杂的问题解决和协调工作。只解决单一的问题,很难从根本上改善孩子的境况,难以给他们一个好的未来。


涉嫌抢劫犯罪的小光,天天上网吧打游戏,一次从网吧出来没钱,看到路人就上前拦截,并用木棒打伤对方,抢走一部手机。一方面,小光作为犯罪行为的实施者,需要有司法介入,施加适当的惩罚以纠正其行为,另一方面,他作为未成年人,有其心智不成熟和弱势的一面,有更大教育和纠偏的空间,需要有未成年人保护相关的部门介入。


在这个案例中,小光作为未成年人,需要给予的保护涉及多个方面:从司法保护的角度来看,一方面要考虑他是否有可能通过取保候审获得非监禁待遇,另外还要看在司法程序中,他是否还有进一步获得分流的机会,让他留在正常的社会环境,以避免进到少管所受到更多不良影响;但是取保候审和其他司法分流的条件,除了案件本身外,很大程度跟他能得到的监护条件有关:有监护条件的,孩子就有较大可能留在家庭、学校等正常的环境获得监管矫正,而不需要放在监禁性场所,这就是司法领域之外的问题了。


表面上小光可能只是需要司法部门矫正其罪错的行为,但深入来看,其家庭监护的情况有问题:亲子关系紧张,而且无学可上。如果只是司法部门解决其应该承担的法律责任,那么孩子可能在进入司法程序后被送到看守所,即便获得司法分流后回到家庭,但无学可上、无业可就、无父母关心管教、无所事事的他可能再次回到网吧,继续违法犯罪。这里就需要司法、民政、教育等多个部门的综合联动,协调解决问题。


受性侵害的小娟从与网上认识的几个伙伴相约来到省城找工作。但年龄小,工作也没找到,就住在了网聊认识的男友处,一次喝酒后,男友的熟人侵害了她。


司法机关在这样的性侵案办案的环节中,应当避免不同部门重复询问,带给她二次伤害。她需要就医检查,并对已经出现的妇科病、可能的怀孕等医学问题进行治疗和处理,受侵害后出现自伤焦虑等心理问题需要疏导解决,其母经济能力不足准备放弃孩子的治疗,孩子还没有到工作年龄,也没安全地方落脚,又不愿意回家乡。这些问题不解决,孩子所处的不利环境并没有根本的改变,还是面临各种被侵害的风险。这个案例中,司法、医疗、社会、心理、家庭等多个方面都需要参与,共同帮助小娟。

 

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▲ 要改变受侵害儿童所处的不利处境,司法、医疗、社会、心理、家庭等多个方面都需要参与。  © Focus Malaysia


小丽因为经常上学迟到,上课无精打采,身上脏臭,经常有青紫,这才被老师发现被严重家庭暴力侵害。而此前她自己并没有向老师表达过因为个人卫生问题被同学孤立的事实,也没有关系要好的同学关心她的生活。经过了解,发现她的母亲跟人跑了,父亲帮人拉货,有空就打麻将,不高兴就暴打孩子。父亲经常不回家,有时候给10元钱让她买方便面吃。


这个案例里,需要制止对孩子的家暴,父亲的监护责任需要落实、监护能力需要提高。此外,孩子在学校被同学孤立的情况需要改变。小丽的问题最初由教育部门发现,但如果只是老师给她学习上一些特别的关照,解决她学习跟不上、学校适应不好的问题,而她被父亲打的法律问题、没家人管的民政社会问题、身上脏臭被同学嫌弃孤立的社交和心理问题得不到解决,那么她融入同学群体就仍然会有困难,父亲的家暴仍然还会发生,父亲不在家时仍然无人照顾她的生活。



多部门协调机制是综合解决未成年人保护问题的基础


从上述个案看,显然一个单一部门并不能解决所有的问题,需要不同部门不同专业的介入,且不同的部门需要配合协作,以帮助儿童实现其最大利益。但过去我们时常会发现不同部门各行其是,彼此之间的协调配合不够,导致孩子的问题无法综合性解决。很多情况下,甚至当事人或当事部门并不知道,个案中的一些问题是可以求助某些特定相关部门来帮助协调解决的(“原来这里还有XX部门的事?”)。


未成年人保护问题往往反映社会问题,需要用社会治理的思路来系统性预防与干预,多部门协调配合,以应对针对单个部门无法解决的问题或部门之间的制度空白地带。综合施策、做到预防与应对结合、持续性进行治理。


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▲ 未成年人保护问题往往反映社会问题,需要用社会治理的思路来系统性预防与干预,多部门协调配合,以应对针对单个部门无法解决的问题或部门之间的制度空白地带。  © Max Pixel


未成年人保护协调机制的基础,首先是在顶层各部门达成未成年人保护共同责任承担的共识,并制定各部门自己关于未成年人保护的规划、政策与措施,且在基层有明确的部门来承担协调机制的具体工作。


《未成年人保护法》第九条是这样规定的: 县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制,统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。协调机制的具体工作由县级以上人民政府民政部门承担,省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担。

 


▌从已有的成功个案中推演协调机制的运行:


其实,上述的多部门协调机制,在部分地区已经开始实践并取得不错的效果。文章先前的3个案例,正是在多部门协调下成功解决了问题。


在小光的案件中,办案民警在侦办过程中了解了他的个人和家庭情况,协调到社工评估了其问题和多方面的需要,负责此案件的检察官在司法程序里做出取保候审的司法分流决定,并制定了在取保候审考察期间向小光及其家庭开展社工服务的计划。公安机关启动了多部门协调机制,主持召开了有检察机关、教育部门、劳动人事部门、社工参与的会议,讨论由民政部门的社区儿童保护主任和街道督导员提供给小光后续家庭监护的支持和监督,由教育部门及劳动人事部门协调其重回学校或参加职业教育的方案,后续明确由社工来承接服务和具体对接多部门,对小光的违法行为进行矫正,对家庭亲子关系等问题开展家庭工作,通过多部门的会商,将司法程序内外针对儿童保护的工作进行整体性的安排。


在小娟的个案中,当地利用了一站式的工作机制来综合保护受到性侵害的孩子。公安机关启动了多部门协调的机制,在一站式办案保护中心提前邀请检察机关介入对被害人的询问,并且在询问取证时邀请医疗、社工、心理工作者到场会商,从儿童保护的角度讨论初步服务方案。会商后由专业社工机构执行并跟进服务,并由社工和未成年人检察人员再次召集多部门成员会商。作为多部门合作成员单位之一的医疗机构提供就医诊疗的便利、法律援助机构提供民事赔偿和司法救助的方面的咨询、心理专家提供专业心理疏导,民政部门为家庭提供低保和临时监护的政策信息。大家从各自部门、专业的角度提供信息、链接资源、提供后续的支持和服务,在整体性的合作机制下,明确委托社工机构进行个案管理并组织跨部门的服务。


在小丽的个案中,老师发现了孩子疑似受到侵害,随即报告了教育主管部门和公安机关,由学校启动了多部门协调的机制,召开了包括教育部门、公安机关、民政部门、社工组织、居住地居委会在内的多方面参与的会商。经会商评估,小丽回家暂时没有安全风险,但需要及时告诫其父亲家庭监护的责任以及禁止暴力体罚的问题,并跟学校讨论如何为其提供更好的关爱,并改善她对学校适应的情况,安排社工介入,开展家庭和儿童社工服务,委托社工机构持续与学校、心理专家、居委会密切联系,保障小丽获得学校老师的关爱照顾、处理小丽的心理问题并督促其父亲依法履行监护责任。


基于这些成功案例,基层的协调小组可借鉴过去已在局部存在的做法,从国家层面进行推广落实,在政府部门间协调,在更大范围内实施多部门联动的儿童保护工作。



▌由未来协调机制落实的“首问启动”设想


《未成年人保护法》很快将生效,高层政府的政策也已出台,但具体的操作还需要通过实施细则、部门规章或通过各地试点,来给出指导意见或参考的方案。


在出台指导意见前,各地已有一些处理未成年人保护的多部门合作经验,比如上述个案的做法。在这些实践中,牵头协调的部门有的是公安机关,有的是教育部门。从案例中可见,如果涉及未成年人保护的每一个个案问题都需要通过民政部门的协调来获得解决,显然不够科学也不够有效率。但无论谁来牵头,共同参与的部门都无外乎包括教育、民政、卫健、公安、社保人力资源等跟儿童密切相关的部门。各部门在未成年人工作上配合协作具有共识,是这个机制的基础。此外,也需要考虑协调机制在基层运行的实际可行性和效率。


我们也许可以借鉴已有的多部门合作经验来优化适用协调机制,在公安、民政、教育这三个部门中实行协调机制的首问启动制,即谁首先发现儿童综合问题,就由谁来启动多部门合作的机制。


这三个部门是接受和处理未成年人侵害强制报告机制的责任部门,无论是公众或是密切接触未成年人的单位和个人,发现未成年人受到侵害或疑似受到侵害,即需要向这三个部门报告,当被发现报告的问题跟其中某个部门相关且涉及别的部门时,就由这个首先得到报告或处理问题的机关来负责协调其他部门参与会商和合作。如果报告的未成年人问题跟首问的部门无关,则应该把信息移送或转介给最相关的部门,或者作为兜底的民政部门。


有了国务院领导小组的最高级政府层面统筹协调机制,未成年人保护问题就有了综合系统的解决途径。我们有理由期待,各部门各地区在落实执行上能够 “小步快跑”迅速制定指导意见,把儿童保护的温暖传递到最有需要的儿童和他们的家庭手中。



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